La Loi sur les nouvelles en ligne au Canada : une partie de ping pong ou l’épée de Damoclès ?

13 juillet 2023
Par Jie Zhu, Candidate au doctorat en droit à l’Université de Montréal
Auxiliaire de recherche au Laboratoire de cyberjustice

Le projet de loi C-18, sanctionné le 22 juin 2023, a récemment fait les manchettes de différents journaux; et plusieurs d’entre nous avons reçu nombre d’alertes et autres notifications sur nos appareils mobiles. Dans la foulée de la réglementation européenne relative aux marchés et aux services numériques puis de la reconnaissance des droits voisins (au droit d’auteur) au profit des agences et des éditeurs de presse dans le marché numérique européen, la Loi concernant les plateformes de communication en ligne rendant disponible du contenu de nouvelles aux personnes se trouvant au Canada (« Loi sur les nouvelles en ligne » ou Loi canadienne), témoigne d’une autre intervention des pouvoirs publics sur le (libre) marché numérique, dominé par quelques géants du Web. Plus spécifiquement, la Loi canadienne règlemente une autre activité des plus grands intermédiaires numériques qu’est le partage des nouvelles générées par les entreprises de nouvelles « produisant du contenu de nouvelles principalement pour le marché canadien ». D’ici la fin de l’année[1], Meta (Facebook) et Alphabet (Google) devront, s’ils souhaitent (continuer de) relayer les nouvelles générées par les médias canadiens sur leurs propres plateformes et applications, indemniser équitablement ces derniers.

Un processus de négociation supervisé

L’objectif de la Loi sur les nouvelles en ligne est de « [ré]équilibrer le rapport de force sur le marché des nouvelles numériques et ainsi [d’]assurer une rémunération équitable aux médias et aux journalistes canadiens ». 

Cela étant, la Loi ne prescrit ni un montant d’indemnisation réputé équitable, ni une méthode spécifique pour l’évaluer. Plutôt, elle encadre le processus de négociation entre les « plus grands » intermédiaires de nouvelles numériques et les « entreprises de nouvelles canadiennes admissibles » – le sens de ces expressions sera précisé plus loin, avec la possibilité de recourir à la médiation et à l’arbitrage en cas de mésentente entre les parties. À défaut de participer au processus de négociation, les intermédiaires de nouvelles numériques assujettis risquent des sanctions administratives pécuniaires s’ils continuent de partager du contenu généré par les entreprises de nouvelles canadiennes admissibles après l’entrée en vigueur de la Loi. 

En effet, une exemption de négocier ne sera accordée par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) à un tel intermédiaire que dans la mesure où il aura conclu, avec différents médias canadiens, des accords que le CRTC estime individuellement et collectivement équitables, au regard des critères énumérés à l’article 11 de la Loi. Le cas échéant, le CRTC rendra une ordonnance d’exemption – renouvelable – d’une durée d’au plus 5 ans. Le CRTC aura également la responsabilité d’établir, par règlement, un code de conduite relatif au processus de négociation et de médiation (art. 49(1) et 85). Ce code de conduite pourvoira à l’obligation de divulguer certains renseignements prescrits aux parties pour leur permettre de prendre une décision d’affaires éclairée. Le CRTC pourra également interdire certaines stipulations contractuelles et « prévoir des exemples de comportements inéquitables qui pourraient survenir au cours du processus de négociation » (paragr. 49(4)). Il reviendra par ailleurs au CRTC de trancher divers incidents procéduraux qui peuvent survenir au cours de la négociation. 

Par ailleurs, la Loi canadienne interdit toute discrimination, préférence indue ou déraisonnable, ou désavantage de même nature dans le cadre de la mise à disposition de contenu de nouvelles produit par les entreprises de nouvelles admissibles (art. 51). Une entreprise de nouvelles admissibles ou groupe d’entreprises qui s’en estime lésée peut porter plainte auprès du CRTC à l’égard d’un intermédiaire de nouvelles numériques assujetti à la Loi. Pour décider si un intermédiaire a contrevenu ou non à l’interdiction de discriminer, le CRTC peut tenir compte de différents facteurs, mais doit prendre en considération le « fait que la conduite de [l’intermédiaire] a été adoptée dans le cours normal de ses activités, était de nature rétribution ou était compatible avec les objectifs de la [Loi] » (paragr. 52(2)). 

Plutôt que du modèle européen de reconnaissance des droits voisins, l’initiative canadienne s’inspire davantage d’une loi semblable adoptée il y a 2 ans par le Parlement d’Australie. Entrée en vigueur le 2 mars 2021, la loi australienne impose, d’une part, de nouvelles obligations de reddition de compte et de transparence aux plateformes numériques désignées par le Trésorier australien envers les entreprises de nouvelles enregistrées. Il s’agit principalement d’obligation d’information relative à la manière dont les usagers utilisent les références au contenu généré par les entreprises de nouvelles et lorsqu’une plateforme prévoit changer de façon significative l’algorithme que la plateforme utilise pour distribuer le contenu de nouvelles référencé. S’y ajoute l’interdiction pour les plateformes numériques désignées de discriminer, dans leur référencement, entre les contenus produits par différentes entreprises de nouvelles enregistrées en fonction des critères prohibés par la loi. D’autre part, la loi australienne confère à chaque entreprise de nouvelles enregistrée un droit de négocier avec les plateformes numériques désignées relatif au partage de leur rémunération provenant du référencement de contenu de nouvelles généré par l’entreprise. Le processus de négociation, complété par la médiation et l’arbitrage au besoin, est supervisé par l’autorité australienne des communications, l’ACMA (Australian Communications and Media Authority).

Fait intéressant : alors qu’aucune plateforme numérique n’a encore été « désignée » à ce jour comme étant assujettie à la loi australienne, le gouvernement australien présente son initiative législative comme une réussite en ce que la seule perspective d’une possible désignation a précipité la conclusion de plus de trente ententes de rémunération entre Google et Facebook ainsi que différentes entreprises de nouvelles enregistrées australiennes. 

L’obligation de conclure des ententes (collectivement) équitables

À la suite de l’entrée en vigueur de la loi australienne et des pressions exercées par plusieurs gouvernements, Facebook et Google Canada avaient également conclu, au courant de l’année 2021, différentes ententes de rémunération avec un certain nombre de médias canadiens. Ainsi, des ententes avaient été conclues par Facebook avec 18 médias canadiens[2] dans le cadre de la mise en œuvre de son initiative News Innovation Test. De son côté, Google Canada avait aussi signé des ententes avec au moins 11 médias canadiens[3] dans le cadre du développement de Google News Showcase. Le contenu de ces ententes demeure toutefois confidentiel. 

Outre l’obligation de négocier les ententes de rémunération avec différents médias canadiens, la nouvelle Loi canadienne – innovant à cet égard sur son prédécesseur australien – vient aussi 
baliser le caractère équitable de ces ententes. 

Pour ce faire, la Loi canadienne définit d’abord un « intermédiaire de nouvelles numériques » (par. 2(1)) comme toute « [p]lateforme de communication en ligne, notamment un moteur de recherche ou un service de réseautage social, (…) au moyen de laquelle un contenu de nouvelles produit par des médias d’information est rendu disponible aux personnes se trouvant au Canada (…) » Par ailleurs, un contenu de nouvelles est considéré rendu disponible soit lorsque « le contenu de nouvelles est reproduit, en tout ou en partie », soit dans le cas où « l’accès à tout ou partie du contenu est facilité par tout moyen, notamment un répertoire, une agrégation ou un classement du contenu » (par. 2(2)). 

Cela étant, ce n’est pas tout « intermédiaire de nouvelles numériques » rendant disponible aux Canadiens un contenu de nouvelles produit par d’autres médias d’information qui devient d’office assujetti à la Loi. L’obligation de négocier ne s’applique à un intermédiaire de nouvelles numériques qu’en présenced’ « un déséquilibre important entre le pouvoir de négociation de son exploitant et celui des entreprises de nouvelles » au vu des facteurs énumérés que sont (art. 6) :

  1. la taille de l’intermédiaire ou de l’exploitant;
  2. le fait que le marché de l’intermédiaire donne ou non à l’exploitant un avantage stratégique par rapport aux entreprises de nouvelles;
  3. le fait que l’intermédiaire occupe ou non une position de premier plan au sein du marché.

À ce sujet, le Ministre du Patrimoine canadien Pablo Rodriguez, parrain du projet de loi C-18, avait affirmé devant la Chambre des Communes que Facebook et Google seraient – du moins pour le moment – les deux seuls intermédiaires concernés, à qui revient près de 80 % de la publicité sur le Web. 

De l’autre côté, un « média d’information » est défini libéralement pour désigner une « [e]ntreprise ou toute partie distincte de celle-ci dont l’objectif principal est de produire un contenu de nouvelles » (par. 2(1) de la Loi). Cette définition a priori large est resserrée par l’exigence que l’obligation de négocier soit limitée aux entreprises de nouvelles admissibles, désignées à cet effet par le CRTC à la demande de ces dernières et conformément aux critères énumérés au paragraphe 27(1) de la Loi. Il peut s’agir 

  • soit d’une organisation journalistique canadienne qualifiée (OJCQ) au sens de la Loi fédérale de l’impôt sur le revenu, 
  • soit d’une entreprise qui – sans être une OJCQ – produit néanmoins « du contenu d’intérêt public qui est axé principalement sur des questions d’intérêt général et qui rend compte d’événements actuels », et qui notamment adhère à un code de déontologie journalistique, 
  • soit une entreprise exploitant un média d’information autochtone au Canada et produisant du contenu de nouvelles portant notamment sur des questions d’intérêt général. 

Le cas échéant, un accord entre Facebook ou Google et une entreprise de nouvelles admissible est considéré « équitable » lorsqu’il pourvoit (al. 11(1)a) de la Loi) :

  • à une « indemnisation équitable » de l’entreprise de nouvelles, 
  • à la manière dont cette indemnisation est utilisée (« une partie convenable » devant être utilisée par les entreprises de nouvelles pour « soutenir la production de contenu de nouvelles locales, régionales et nationales »), et
  • à la protection de la liberté d’expression et à l’indépendance journalistique des médias d’information.

Ce caractère équitable ne s’apprécie pas qu’au vudu contenu précis de chaque accord séparément, mais aussi eu égard aux effets d’ensemble des accords conclus par chaque intermédiaire de nouvelles assujetti avec différents médias d’information, dans la mesure où les accords sont conclus avec des entreprises de nouvelles « reflétant une diversité de modèles d’entreprise qui fournissent des services à l’ensemble des marchés et des diverses populations » et bénéficient à une « partie importante » :

  • des entreprises de nouvelles locales et indépendantes;
  • des médias d’information autochtones;
  • des médias d’information des communautés de langue officielle en situation minoritaire. 

D’autres critères et conditions pourront être ajoutés ultérieurement par règlement du gouverneur en conseil (art. 84).  

Réactions

Dès la sanction de la Loi canadienne, Facebook et Google Canada envisagent de cesser tout référencement aux actualités canadiennes aux personnes se trouvant au Canada.

  • •       Le 22 juin, Facebook annonce qu’il « mettr[a] fin à l’accès aux nouvelles sur Facebook et Instagram à tous les utilisateurs au Canada, avant l’entrée en vigueur de la Loi sur les nouvelles en ligne (projet de loi C-18) ». Par conséquent, Facebook mettra également fin, dans un avenir rapproché, aux ententes existantes qu’il avait conclues avec La Presse canadienne, Le Devoir, les Coops de l’information, le Toronto Star et Le Globe & Mail.

Alors que plusieurs estiment que cette riposte des géants du web est une manœuvre d’ « intimidation » inacceptable envers l’industrie médiatique et la démocratie, il en faut de peu pour que certains regrettent déjà que le gouvernement soit allé de l’avant avec une loi « qui a réussi à retirer des millions au secteur de l’information et à laisser tout le monde dans une position bien pire que s’il n’avait rien fait du tout ».

Devant le Sénat, Google s’est dit préoccupé par le fait que la Loi canadienne ne prévoie pas une « voie d’exemption claire et réalisable qui incite les entreprises (…) à continuer de soutenir l’écosystème canadien de l’information ». Telle qu’adoptée en l’état, la loi canadienne ne prévoit ni un seuil monétaire d’indemnisation minimal qui peut être jugé équitable, ni ne précise le nombre d’ententes que Google Canada et Facebook doivent signer pour être admissibles à l’exemption. A également été reproché ce droit de regard important conféré au gouvernement – le CRTC – sur le processus de négociation, le contenu des ententes de rémunération et, par ricochet, l’industrie médiatique canadienne au sens large :

The bill gives the Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission (CRTC) unprecedented and sweeping new powers to regulate every aspect of the Canadian news industry. The CRTC would be responsible for determining who is a journalist, who is an eligible news business, and how much money will be directed to each entity – decisions far outside its expertise as a broadcast regulator. It would oversee and govern all negotiations between the news publishers and technology companies, including setting mandatory terms, while also resolving any resulting disputes and having the power to issue penalties. The bill would also give the CRTC virtually unlimited authority to demand information from both platforms and news business, essentially dictating the terms of private commercial agreements. The bottom line is that the CRTC would have enormous power when regulating the news Canadians rely on, with few if any checks and balances.

La situation des médias d’information au Canada

Tout comme les grandes plateformes en ligne, l’industrie des médias canadienne tire une part importante de leurs revenus de la publicité (en ligne) plutôt que des abonnements et ventes en kiosque[4]. Pour les quotidiens et les journaux locaux, la (grande) majorité de leurs revenus publicitaires proviennent de la publicité des imprimés, alors que la publicité en ligne ou sur mobile n’en compose qu’une petite partie. Depuis plusieurs années, les médias canadiens connaissent une perte importante de revenus. Cette situation a été exacerbée par l’urgence sanitaire causée par la COVID-19, alors que la fermeture décrétée de plusieurs commerces a entrainé une baisse de la demande en publicité, en particulier celle des journaux imprimés. Selon les données colligées Statistique Canada : 

Si l’industrie des éditeurs de journaux a tiré un revenu de 1,5 milliard de dollars des ventes publicitaires en 2018, ce montant a reculé pour s’établir à 934,3 millions de dollars en 2020. En 2018, les revenus publicitaires représentaient 59,7 % des ventes totales de l’industrie, mais, en 2020, la part des ventes publicitaires avait diminué pour se chiffrer à 51,9 % des ventes totales.

Pour compenser la perte des recettes publicitaires provenant de la publicité imprimée, il est essentiel que les entreprises journalistiques puissent compter sur la publicité numérique ou sur mobile. À ce chapitre cependant, l’industrie fait face à une concurrence importante d’autres sources de nouvelles non affiliées aux médias traditionnels. Il peut s’agir des moteurs de recherche, des médias sociaux ou des services de publicité programmatique, lesquels « sont en mesure d’atteindre un public plus large et, dans certains cas, d’offrir de la publicité à moindre coût ».

Dans ce contexte, l’initiative du Ministre du Patrimoine canadien de « contraindre » à un partage de rémunération des plus grands intermédiaires de nouvelles numériques aux médias canadiens s’inscrit dans cette panoplie de mesures gouvernementales qui ont été adoptées principalement depuis 2019 pour soutenir le journalisme au Canada[5]. Toutefois, dans la mesure où les données rapportées par Google Canada et Facebook sont exactes, le projet de loi C-18 risque de rater sa cible puisque ces entreprises – dont une part importante de revenus provient certes de la publicité en ligne -, ne compteraient pas tant pour les générer sur le référencement aux actualités ou nouvelles, leurs annonceurs préférant cibler les mots clés liés aux produits, services ou événements spécifiques. Selon Facebook, la Loi canadienne méconnaît les préférences de ses utilisateurs – qui demandent moins de notifications et références relatives à l’actualité et au contenu politique – et la plus-value publicitaire que son réseau social apporte aux nouvelles générées par les éditeurs de presse.

L’histoire continue…

Concrètement, une fois mises à exécution les décisions de Facebook et de Google Canada de cesser tout référencement de nouvelles locales à leurs utilisateurs canadiens, l’actualité canadienne ne sera plus partagée sur Google, Facebook ou Instagram aux utilisateurs dont l’adresse IP est géolocalisable au Canada. En entrevue téléphonique avec La Presse, Collette Brin, directrice du Centre d’études sur les médias de l’Université Laval, anticipe à cet égard que la décision de Google aura un impact plus grand que celle de Facebook sur l’industrie des médias : « En général, lorsque l’on cherche une nouvelle, on passe par Google. Les applications et les sites web, peu de gens en font le tour. Les médias comptent sur ce trafic. » Les personnes se trouvant au Canada devront soit utiliser un autre moteur de recherche, soit y rechercher directement le nom du média ou taper l’adresse de son site web dans la barre d’adresse de leur navigateur, soit utiliser directement l’application du média en question. Si les notifications d’actualités pourront se poursuivre sur nos iPhone, plus aucune notification de Google Actualités n’apparaitra sur les appareils Android. De leur côté, les abonnés directs de différents organes de presse canadiens continueront de recevoir leurs infolettres. Par ailleurs, nos clins d’œil sur l’actualité resteront une fois déconnectés de nos boîtes de courriel Outlook, Yahoo ou AOL…

Il reste à voir si, tout comme ce qui s’est passé en Australie, Facebook et Google Canada reviendront éventuellement sur leurs décisions. En attendant, l’absence de référencement vers les articles qu’ils publient par les deux plus grands agrégateurs de contenu web, préjudiciera davantage aux plus petits médias canadiens qui sont moins connus du grand public. Il est vrai que la Loi canadienne n’obligerait pas non plus Google Canada et Facebook à négocier avec ces derniers. À la différence de la loi australienne, la Loi canadienne ne garantit pas à chaque entreprise de nouvelles admissible canadienne un droit individuel[6] de négocier avec Facebook et Google Canada, puisque ces géants du web pourront être exemptés de l’application de la loi avant qu’une entente avec une entreprise de nouvelles admissible en particulier aura été conclue. À cet égard, Google Canada était plus en faveurde la création d’un fonds monétaire indépendant semblable au Fonds des médias du Canada. Ce fonds indépendant sera financé par les plateformes selon une formule transparente, et les subventions ainsi amassées seront allouées aux éditeurs satisfaisant aux critères d’admissibilité objectivement préétablis avec, le cas échéant, un traitement préférentiel aux petits éditeurs ou entreprises de nouvelles locales. À défaut, il reste à voir comment notre CRTC exercerait sa discrétion pour baliser le caractère collectivement équitable des ententes afin que la Loi canadienne ne protège pas qu’une concurrence exclusive entre les géants du Web et les magnats de la presse canadienne. 
De son côté, après avoir décidé dans un premier temps de prendre « les mesures nécessaires pour suspendre toutes les publicités du gouvernement du Canada sur Facebook », le ministre du Patrimoine canadien a par la suite exprimé son intention de répondre à certaines des préoccupations soulevées par Google Canada et Facebook, notamment en ce qui concerne l’établissement de seuils financiers relatifs aux différents critères d’exemption, la manière dont il convient d’apprécier dans quelle mesure les ententes bénéficient à « une partie importante » des médias d’information canadiens, ainsi que la prise en compte des accords existants et des offres non monétaires aux organes de presse.

Alors qu’un autre projet de loi sur la question du partage de rémunération entre les plateformes numériques et les éditeurs de journaux est présentement sous étude devant le Sénat californien, et que Google vient de signer huit ententes avec les médias néo-zélandais pour soutenir le journalisme à la veille d’une proposition législative à venircalquée sur le modèle de négociation supervisée, nous suivons avec intérêt l’évolution de cette saga entre régulateurs et géants du web. 

[1] La Loi sur les nouvelles en ligne doit entrer en vigueur en décembre 2023, six mois suivant la date de sa sanction.

[2] blogTO, Canada’s National Observer, The Coast, La coopérative nationale de l’information indépendante, Daily Hive, Le Devoir, Discourse Media, FP Newspapers, Narcity, The Narwhal, SaltWire Network, The Sprawl, The Tyee, Village Media, Black Press Media, Glacier Media, The Globe and Mail et Torstar.

[3] Métro Média, Narcity Media, Black Press Media, Glacier Media, The Globe and Mail, SaltWire Network, Village Media, Le Devoir, Torstar, Postmedia et Winnipeg Free Press. 

[4] Outre la publicité, comptent parmi les autres sources de revenus d’éditeurs de journaux : la distribution d’encarts et de dépliants, des services d’impression sur commande, la publication d’autres périodiques (p. ex. magazines) et l’organisation d’événements comme des foires commerciales. Voir La Presse canadienne, « Presse: le numérique ne compense pas la baisse de revenu des journaux imprimés », Radio-Canada (30 novembre 2019), en ligne : https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1411984/publicite-journaux-baisse-revenus-imprime-numerique

[5] Les autres mesures gouvernementales sont notamment les suivantes : 

  • le Fonds du Canada pour les périodiques (FCP), qui « offre une aide financière à des magazines imprimés, des journaux communautaires (non quotidiens) imprimés et des périodiques numériques canadiens pour surmonter les désavantages du marché et continuer à publier le contenu que les lecteurs canadiens veulent lire » (Le FCP sera bonifié par un investissement de 40 millions de dollars sur trois ans à compter de 2022-2023.);
  • l’Initiative du journalisme local pour la production du contenu à l’attention des communautés mal desservies à l’échelle du Canada;
  • la création d’un nouveau fonds pour les récits changeants, financé par une enveloppe de 5 millions de dollars en 2023-2024, « afin d’éliminer les obstacles systémiques dans les secteurs des médias et de la culture et d’aider les organisations, les journalistes et les créateurs racisés et issus de minorités religieuses à mieux faire connaître leurs expériences et leurs perspectives »;   
  • le droit reconnu aux organisations journalistiques de s’enregistrer en tant que donataires reconnus exonérés d’impôt, au même titre que les organismes de bienfaisance;
  • l’instauration du crédit d’impôt (remboursable) pour la main-d’œuvre de 25% sur les salaires et traitements versés aux employés de salle de presse admissibles des organisations journalistiques canadiennes admissibles; 
  • l’instauration du crédit d’impôt (non remboursable) offert aux particuliers pour les abonnements aux services d’information numériques admissibles;
  • l’octroi des déductions fiscales aux annonceurs canadiens relatifs à leurs dépenses de publicités placées dans des journaux et périodiques canadiens.

[6] Il convient de nuancer ce droit individuel de négocier reconnu à chaque entreprise de nouvelles enregistrée par la loi australienne, en ce que l’octroi de l’enregistrement est conditionnel notamment à un seuil de revenu annuel excédant 150,000 $.

Ce contenu a été mis à jour le 13 juillet 2023 à 17 h 57 min.